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地方政府化債的六條出路

日期:2019.04.09 閱讀:12312

作者:丁伯康,系國家發(fā)改委和財政部PPP專(zhuān)家庫雙庫專(zhuān)家、江蘇現代資產(chǎn)投資管理顧問(wèn)有限公司董事長(cháng)。

彭軍鋮,系江蘇現代資產(chǎn)投資管理顧問(wèn)有限公司業(yè)務(wù)總監。

來(lái)源:現代咨詢(xún)

一、地方政府債務(wù)形成的原因

要了解中國地方政府債不得不提到中國分稅制改革地方政府融資平臺誕生這兩件頗具中國特色的里程碑事件。

(一)財稅分配制度的改革

在上個(gè)世紀九十年代,中央緊張的財政狀況在1993年達到頂峰。根據財政部數據顯示,中央財政收入占國家財政收入的比重和國家財政收入占GDP的比重,從1985年的39.68%和22.79%,到1993年分別降為22%和12.6%。改革迫在眉睫。

彼時(shí)中央財政嚴重吃緊,全國四千多億元的預算收入,中央集中不到一千億元,靠著(zhù)這一千億元要維持一個(gè)國家運轉,還要建設國防,維持社會(huì )發(fā)展,真可謂杯水車(chē)薪。如何處理中央與地方的關(guān)系,理順中央與地方的財權和事權?1993年7月,時(shí)任國務(wù)院副總理朱镕基在全國財政會(huì )議上首次提出分稅制改革的想法。經(jīng)過(guò)近一年時(shí)間的醞釀,1994年,分稅制改革正式推行。

(二)中央和地方的財權和事權的變化

1994年,國務(wù)院正式?jīng)Q定省及省以下稅務(wù)局分設為國稅局和地稅局,實(shí)行分稅制改革。

由于財權上移,而事權不變,地方財政開(kāi)始捉襟見(jiàn)肘,越到基層,財權和事權不對稱(chēng)的問(wèn)題越是突出。具體而言,在中央將各省的部分財力上收時(shí),各省也上行下效,將地市政府的財力上收,地市一級則將縣鄉財力上收。結果就是大大削弱了處于低層的縣鄉一級財力,基層財政越來(lái)越捉襟見(jiàn)肘,分稅制改革帶來(lái)了新的問(wèn)題。

數據顯示,地方財政自給能力由1993年的102%下降至2006年61%,年均下降3.2%。2005年全國赤字縣、市達556個(gè),赤字面27.5%,赤字額127.4億元。

改革后的分稅制取得了良好的運行效果。根據財政部網(wǎng)站數據顯示,國家財政收入占GDP的比重在1995年的10.7%觸底后開(kāi)始出現持續穩定增長(cháng)態(tài)勢,中央財政收入的占比則從1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%。

由于地方的財權從1993年的78%下降到目前的55%左右,但事權卻從1993年的72%先降后升至現在的85%左右,財事權力不匹配帶來(lái)30%左右的支出缺額,而地方運轉和建設只能依賴(lài)于中央的轉移支付。

(三)地方政府融資平臺的誕生

改革開(kāi)放以來(lái),隨著(zhù)我國工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程的加快。中央事權下沉,地方政府承擔著(zhù)基礎設施建設的壓力,而可支配財力卻又有限,地方建設的融資需求快速增長(cháng)。

當時(shí)地方政府的融資渠道十分有限,因為不允許列赤字。并且也不能接受銀行借貸或者發(fā)行地方政府債券。

《中華人民共和國預算法》(中華人民共和國主席令[1994]第21 號)第 28 條規定:地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規定外,地方政府不得發(fā)行債券,不能通過(guò)發(fā)行債券方法進(jìn)行融資?!顿J款通則》(中國人民銀行令 1996 年 2 號)規定:借款人應當是工商行政管理機關(guān)(或主管機關(guān))核準登記的企(事)業(yè)法人、其他經(jīng)濟組織、個(gè)體工商戶(hù)或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人。

由于地方政府不能發(fā)行債券融資,只能針對貸款通則對借款人的規定想辦法,因此各大商業(yè)銀行建議地方政府成立融資平臺公司,負責承接來(lái)自商業(yè)銀行的貸款。 

地方政府在面臨著(zhù)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給短缺、財政資金短缺的雙重壓力下,在中央轉移支付不足以支配地方事權支出的前提下,很多地方政府開(kāi)始嘗試通過(guò)資產(chǎn)劃撥、注入土地資產(chǎn)等成立投融資平臺公司,希望通過(guò)平臺公司融資來(lái)解決財政資金的短缺,進(jìn)而彌補公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足的問(wèn)題。

特別是在2008年,國際金融危機爆發(fā)以后,我國為應對金融危機帶來(lái)的不利影響,出臺了4萬(wàn)億的經(jīng)濟拉動(dòng)計劃。2009年人民銀行聯(lián)合銀監會(huì )發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強信貸結構調整促進(jìn)國民經(jīng)濟平穩較快發(fā)展的指導意見(jiàn)》(92號文),鼓勵地方政府通過(guò)增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府融資平臺等多種方式,支持有條件的地方政府組建融資平臺,發(fā)行企業(yè)債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。同年10月財政部發(fā)布《關(guān)于加快落實(shí)中央擴大內需投資項目地方配套資金等有關(guān)問(wèn)題的通知》(631號文),指出地方政府配套資金可利用政府融資平臺通過(guò)市場(chǎng)機制籌措。

于是,全國各地融資平臺設立的數量出現了井噴式的爆發(fā)。來(lái)自銀監會(huì )的統計數據顯示:到2009年5月末,全國各省、區、直轄市合計設立8221家投融資平臺公司,其中縣級平臺高達4907家,到2010年全國名單內管理的融資平臺公司超過(guò)一萬(wàn)家,還有一些平臺公司名字不具平臺特征而未被統計在內。

(四)地方債務(wù)的形成

1、融資平臺舉借的地方債務(wù)

2009年以來(lái),全國各地的城市建設進(jìn)入到大拆大建時(shí)代,各種“鐵公基”項目和新區建設項目如雨后春筍一般蓬勃發(fā)展,融資平臺開(kāi)始了大規模的舉債活動(dòng)。期間過(guò)度或者違規舉借債務(wù)引起了國家層面的注意,國家財政部、銀監局、人民銀行陸續發(fā)布了一些約束平臺舉債的文件,但是并沒(méi)有起到明顯的約束作用,地方政府和融資平臺公司繼續通過(guò)不同渠道,包括利用企業(yè)債、項目收益債、短期融資券、中期票據、專(zhuān)項債、政策性銀行的貸款、專(zhuān)項建設基金、銀行信貸、非標融資甚至互聯(lián)網(wǎng)金融、P2P等各類(lèi)金融工具進(jìn)行債務(wù)擴張、不斷增加債務(wù)規模,地方債務(wù)像滾雪球一樣越滾越大。

2、中央代發(fā)代還舉借的地方債務(wù)

為應對2008國際金融危機,破解地方政府融資難題,規范地方政府融資途徑,增強地方安排配套資金和擴大政府投資的能力,我國在現行預算法基礎上也有所突破。經(jīng)國務(wù)院批準,財政部開(kāi)始代理各地方政府發(fā)債,并將其納入地方預算構成地方債務(wù),債券到期前,地方政府需將還本付息資金繳入中央財政專(zhuān)戶(hù),由財政部代辦還本付息。這一機制被稱(chēng)為“代發(fā)代還”機制。2009-2011年地方政府債券延續每年2000億元的發(fā)行規模,2012、2013和2014年額度分別增加至2500億元、3500億元和4000億元。

3、地方政府通過(guò)融資平臺和PPP、產(chǎn)業(yè)基金等融資工具形成的隱性債務(wù)

2014年中央政府對地方政府啟動(dòng)了債務(wù)甄別工作,通過(guò)甄別后債務(wù)統計地方債務(wù)總量達到15.4萬(wàn)億,從賬面看不高,但實(shí)際上卻遠遠不止這些,主要是因為隱性債務(wù)太高。很多隱性債務(wù)就隱藏在政府融資平臺里,債務(wù)甄別時(shí)有些政府支出責任的債務(wù)沒(méi)有計入到政府債務(wù)的統計口徑內。國發(fā)43號文件規定,從2015年開(kāi)始,地方政府通過(guò)省級政府發(fā)行地方債是政府融資的唯一合法渠道。因此,從2015年開(kāi)始,地方政府又變相利用PPP或基金等方式,增加了潛在的政府債務(wù)。一是利用包裝的PPP項目融資。這一類(lèi)項目主要表現為明股實(shí)債、固定收益、保底回報等形式,表面上表現為企業(yè)負債,實(shí)際是政府債務(wù)。從全國來(lái)看,幾年時(shí)間里魚(yú)龍混雜的PPP項目做到了4.7萬(wàn)億規模;二是設立城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。政府搞城市產(chǎn)業(yè)基金的初衷,很多是為了基礎設施和公共服務(wù)項目的融資,并沒(méi)有真正去扶持一些前景較好的地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些基金通過(guò)政府承諾和擔保投給政府項目或政府公司,實(shí)質(zhì)上這也形成了地方政府隱性債務(wù)的又一個(gè)來(lái)源。據統計,這項隱性債務(wù)達到了1.4萬(wàn)億。這兩項隱性債務(wù)加起來(lái)突破6萬(wàn)億,如果繼續任其放大將會(huì )出現金融風(fēng)險,損害國家經(jīng)濟的健康發(fā)展。

二、地方政府存量債務(wù)情況

(一)債券市場(chǎng)存量規

地方債務(wù)規模,包括地方政府債和城投債在內,中國債市總量到76.02萬(wàn)億元,其中地方政府債券規模高達22.27萬(wàn)億,債務(wù)規模已達債市總存量的29.29%。地方債務(wù)規模今年來(lái)極速上升。從最近地方政府債增長(cháng)情況看,2014年之前地方債發(fā)行規模和增速都相對平穩,但2014年以后債務(wù)增長(cháng)速度可謂相當迅速,幾乎每年以4萬(wàn)億元的增速突飛猛進(jìn)。

(二)存量債券的品種

地方政府債券去年首次超越國債。據統計,在地方債務(wù)中,地方債有3458只、債券余額達到15.02萬(wàn)億元,位居市場(chǎng)第一、占比達到19.76%。然而,國債發(fā)行274只,債券余額13.40億元,占比17.62%。在2017年年末,地方政府債券已超越國債。

(三)剩余期限分布

當前的地方債中,有9.19萬(wàn)億元地方債將在5年內到期、占比61.17%,有4.57萬(wàn)億元地方債將在3年內到期、占比30.44%,同時(shí)有1.05萬(wàn)億元地方債將在1年內都到期,占比達7.0%,短期地方債到期償還量占比不大。

隨著(zhù)2015年發(fā)行的3年期地方債到期日的到來(lái),2018年地方債到期償還量迅速增加。數據顯示,2018年到期的地方債將達到239只,到期償還量為8389.37億元,從6月份至11月份,每月到期償還量都在1000億以上,相比前幾個(gè)月將暴增百余倍,屆時(shí)面臨的債務(wù)壓力將會(huì )很大。

此外,由于本月是地方債務(wù)置換3年的最后期限,可以預計這1.73萬(wàn)億元非政府債券形式存量政府債務(wù)中的大部分都將會(huì )被置換,因而本月應會(huì )有較多的置換債券發(fā)行。

截至5月,城投債規模達到7.60萬(wàn)億元,其中有3.87萬(wàn)億元的城投債將在3年內到期、占比50.85%,有1.90萬(wàn)億元的城投債將在1年內到期、占比24.98%,償債壓力相對平均。

(四)地方政府存量債務(wù)的地區分布情況

當前地方政府公債主要集中在江蘇、山東、浙江、四川、貴州、云南、遼寧等地,其中債務(wù)余額最多的三個(gè)省份為江蘇、山東、浙江,分別為1.09萬(wàn)億、9589億元、9151億元,余額占比分別為7.26%、6.38%、6.09%。

城投債方面,債務(wù)主要集中在江蘇、湖南、浙江、天津、重慶,對應的債券余額分別為1.31萬(wàn)億元、4793.69億元、4379.72億元、4027.56億元和3837.66億元,余額占比分別為18.02%、6.61%、6.04%、5.56%和5.30%。

地方政府償債風(fēng)險較大的省份主要集中在西南地區。截止2017年9月份,貴州、天津、重慶、云南和青海排名居于前列,占比分別達78%、76%、70%、69%和65%,已遠遠高于地方負債率60%的警戒紅線(xiàn)。

(五)地方政府債務(wù)余額的結構

截止2017年12月,當前地方政府債務(wù)余額的結構按一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)分,為一般債務(wù)占63%,專(zhuān)項債務(wù)占37%,按是否為政府債券形式分,政府債券占90%,非政府債券形式占10%。

(六)債務(wù)規模分年度變化情況

1997年以來(lái),我國地方政府性債務(wù)規模隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展逐年增長(cháng)。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長(cháng) 48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長(cháng)18.86%,但增速下降43.06個(gè)百分點(diǎn)。

隨著(zhù)2015年發(fā)行的3年期地方債到期日的到來(lái),2018年地方債到期償還量迅速增加。數據顯示,2018年到期的地方債將達到239只,到期償還量為8389.37億元,從6月份至11月份,每月到期償還量都在1000億以上,屆時(shí)面臨的債務(wù)壓力將會(huì )很大。

此外,由于本月是地方債務(wù)置換3年的最后期限,政府債券置換將被加快提速。但是,由于2015年以來(lái),地方政府和融資平臺公司,通過(guò)違規PPP模式、政府購買(mǎi)服務(wù)等方式,變相違法違規融資帶來(lái)的政府隱形債務(wù)的化解有諸多不確定因素、甚至困難。

三、地方政府存量債務(wù)化解的根本出路

地方政府除了自身切實(shí)做好清理負債、整合資產(chǎn)工作,系統摸清政府的全口徑債務(wù)、有效利用國有資產(chǎn)、推進(jìn)融資平臺轉型外,國家還需要從頂層設計上來(lái)考慮地方政府的存量債務(wù)化解的問(wèn)題。

(一)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險動(dòng)態(tài)管控機制

由于2014年底,地方政府對存量債務(wù)的甄別和上報存在理解上的偏差,因此地方政府存量債務(wù)規模與實(shí)際規模存在相當大的出入。特別是最近三年的融資環(huán)境和PPP模式的泛化利用,給地方政府違法違規融資和隱形負債提供了便利條件,造成地方政府存量債務(wù)又有較大幅度的上升。因此在堅持中央不救助地方政府性債務(wù)這一剛性原則的基礎上,由地方政府組織相關(guān)部門(mén)會(huì )同金融監管部門(mén),對所在地區的政府性存量債務(wù),包括政府融資平臺代政府融資形成的企業(yè)債務(wù)(隱性債務(wù))進(jìn)行一次徹底的摸底排查,才能做到心中有數,底數清楚,處置準確。排查摸底,就需要對地方政府存量債務(wù)的規模、結構和形成原因,進(jìn)行深入分析,同時(shí)按照結構特點(diǎn)、期限長(cháng)短、利息高低等進(jìn)行分類(lèi)處置。并依據地方政府的財政收入狀況、財政可承受能力和資源可利用水平等因素,建立起一套地方政府債務(wù)風(fēng)險動(dòng)態(tài)管理和控制機制,以合理開(kāi)發(fā)利用政府資源,平滑償債高峰,減少集中償還壓力,規避政府債務(wù)風(fēng)險。 

(二)對存量債務(wù)進(jìn)行重組與重構

1、分析現有債務(wù)與存量資產(chǎn)之間的關(guān)系,實(shí)現債務(wù)重組與債務(wù)重構。對以往政府性所債務(wù)對應的資產(chǎn)進(jìn)行系統性分析。對于有經(jīng)營(yíng)性現金流并且經(jīng)測算可以完全覆蓋債務(wù)本息的資產(chǎn)(比如高速公路、軌道交通),直接將上述債務(wù)及對應的資產(chǎn)劃入所在地融資平臺公司,由融資平臺公司履行償債及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責任,與此同時(shí)融資平臺公司可以與債券人就債務(wù)形成時(shí)的某些條款進(jìn)行充分協(xié)商,爭取實(shí)現債務(wù)重組。

2、對于有一定現金流的資產(chǎn)但單純通過(guò)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)法覆蓋貸款本息的(比如管網(wǎng)類(lèi)資產(chǎn)),可以采用以下兩種方式進(jìn)行債務(wù)重構。一是可以通過(guò)PPP、資產(chǎn)證券化等方式將上述資產(chǎn)轉換成PPP存量項目,由社會(huì )資本實(shí)施項目,無(wú)法覆蓋的不足部分,政府將可行性缺口補貼列入財政支出責任,同時(shí)提高資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率,獲得資金可以提前償還政府性債務(wù)。二是可以探索將資產(chǎn)和債務(wù)一并劃轉給本級的融資平臺公司,政府依據《關(guān)于進(jìn)一步增強企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟能力嚴格防范地方債務(wù)風(fēng)險的通知》(發(fā)改辦財金〔2018〕194號)和《關(guān)于規范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》(財金〔2018〕23號)等文件的有關(guān)規定,將政府提供的運營(yíng)補貼做財政承受能力分析并列入中期財政規劃。

3、對于在建工程形成的存量債務(wù),可以根據財政財金〔2018〕23號文第14點(diǎn)意見(jiàn),開(kāi)展四方會(huì )談進(jìn)行債務(wù)重構。建議由地方政府牽頭,平臺公司、債權銀行、金融監管機構四方參與,對存量在建工程的債務(wù)處置進(jìn)行協(xié)商談判,在充分保障各方利益的前提下,協(xié)商金融機構不抽貸、壓貸、停貸,在債務(wù)期限及延期資金成本等方面進(jìn)行債務(wù)重構,達成諒解備忘錄。

(三)將存量債務(wù)轉化為專(zhuān)項債

針對2014年12月31日甄別與認定形成的地方政府債務(wù)狀況,進(jìn)行全面的排查和確認。對于由土地儲備類(lèi)項目形成的政府性債務(wù),建議將上述儲備土地用土儲或棚改專(zhuān)項債券置換,以加快實(shí)現土地供應,用以?xún)斶€這部分存量債務(wù)。其他沒(méi)有列入地方政府一般債務(wù)的,通過(guò)發(fā)行地方存量債務(wù)轉化專(zhuān)項債券進(jìn)行置換,以減輕地方政府和融資平臺公司由于前期沒(méi)有準確理解財政部《地方政府存量債務(wù)納入預算管理清理甄別辦法》(財預〔2014〕351號)文件精神,造成對地方政府債務(wù)情況上報不準確帶來(lái)的不利影響。

(四)引進(jìn)戰略投資者,推進(jìn)平臺公司混合所有制改革

推行混合所有制改革既是化解地方政府債務(wù)的有效方法同時(shí)可以提高國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和國有資本的運行效率,實(shí)現國有資本最大限度地保值增值,更有效地實(shí)現各類(lèi)國有企業(yè)的使命。處理好融資平臺的政府隱性債務(wù),直接關(guān)系融資平臺的健康轉型發(fā)展。融資平臺公司多年來(lái)主導地方城建投融資領(lǐng)域,累積了一定的資源和政策優(yōu)勢,同時(shí)與政府部門(mén)有良好的合作關(guān)系,這是能夠吸引非國有股份戰略投資者合作的關(guān)鍵點(diǎn)所在。因此在追求合作共贏(yíng)的前提之下,引進(jìn)戰略投資者,推進(jìn)混合所有制改革也是化解地方政府債務(wù)的舉措之一。

(五)試點(diǎn)開(kāi)展轉型后的政府融資平臺公司債轉股

隨著(zhù)嚴控地方債等文件的嚴格執行,地方政府特別是政府融資平臺的債務(wù)會(huì )出現償還危機,建議按照《關(guān)于市場(chǎng)化銀行債權轉股權實(shí)施中有關(guān)具體政策問(wèn)題的通知》(發(fā)改財金[2018]152號)的相關(guān)內容,出臺市場(chǎng)化轉型后融資平臺公司債轉股的相關(guān)政策,明確對于符合條件的融資平臺公司,銀行可以以市場(chǎng)化方式參與債轉股,降低承接政府債務(wù)后的償債風(fēng)險,完善地方政府融資平臺公司的治理結構,實(shí)現規范發(fā)展和平穩運行。

(六)進(jìn)一步深化改革

截止目前,我國已出臺了多項化解政府性債務(wù)的相關(guān)文件,比如《關(guān)于加快運用PPP模式盤(pán)活基礎設施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2017〕1266號)、《關(guān)于推進(jìn)傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作(PPP)項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕2698號)、《地方政府存量債務(wù)納入預算管理清理甄別辦法》(財預〔2014〕351號)等文件,從預算管理、盤(pán)活存量資產(chǎn)以及開(kāi)展資產(chǎn)證券化的角度化解存量債務(wù)。但是由于缺乏系統設計,導致政策不連續和不同步,包括支持制定時(shí)與現在的實(shí)際情況出入很大,造成了政策落實(shí)存在較大的難度。同時(shí)存量資產(chǎn)的管理和運作,往往與行政事業(yè)單位的改革密不可分。一方面存量國有資產(chǎn)的處置應按照國資委、財政部關(guān)于國有資產(chǎn)管理的相關(guān)文件執行,無(wú)法用PPP等模式代替國有資產(chǎn)的處置程序,建議國家應盡快開(kāi)展上述文件的執行情況進(jìn)行調研督察,發(fā)現相關(guān)問(wèn)題,簡(jiǎn)化程序,加快存量資產(chǎn)的投資運用,從而起到化解政府存量債務(wù)的目的。另一方面,迫切需要加大推進(jìn)行政事業(yè)單位的改革力度,加快推進(jìn)融資平臺公司轉型和行政事業(yè)單位的改革,真正實(shí)現政企分開(kāi)、政事分開(kāi),將存量資產(chǎn)和城市資源以市場(chǎng)化手段,進(jìn)行高效利用。



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